中行报告：预计2021年中国GDP增长7.5%左右

例如，甘肃《保护条例》案、著名商标案、超生即辞退案中，立法审查主要针对之事项内容，都属于十九届四中全会决定明确指出的中央要适当加强之事权，[41]是必须遵循统一的秩序，在价值目的方向上与国家大政方针存在着一致性。

三权分工合作体制到晚清以后就没有了。党权和皇权之间有相同的地方，也有不同的地方。

但发钱不能解决问题，发钱只是把问题推到后面去。更关键的是，一个随着民意走的政党是不是一个好政党？大家可以去研究，没有答案。第二，通过货币政策，就是利率和银行系统，但如果利率为零甚至为负，那么货币政策就受到限制。这种国家主导型的政治经济体系有着深刻的历史渊源，与西方政治经济发展的历史脉络完全不同。这种外部多元主义，开放是开放的，但是会出现很多问题，很容易出现政治主体缺失的问题。

我刚才强调了共产党的开放性，以开放性建设开放性的政党。大家去看世界上的政党，哪一个政党能够想得那么远。在案件审理过程中，法官未必将单方解约行为作为审理的重点，按照越权之诉的审理逻辑审查解约行为的合法性，而是需要针对单方解约行为能否引起合同关系消灭作出判断，并就行政机关是否承担合同履行义务或者承担赔偿责任作出判决。

诉讼本身仍属于关系之诉，而非纯粹的行为之诉。在德国，行政合同实务的发展与公权力紧密相关。也就是说，单方解约行为是将行政机关自己和相对人都作为了处分的对象。就此而言，在法国，行政机关单方解约案件中，法官并非是在审理行为，而是在审理合同法律关系。

第五，行政机关单方解约案件的审理最终要回归合同争议的解决。如何理解公法上法律行为的分类，单方法律行为是否还需要区分产生法律效力的行为（行政行为）和产生法律效果的行为（单方解约）。

后者则是以行政法律关系（权利义务）的存在与否为争议对象的诉讼。[23]王必芳：《论法国行政契约的特点——从我国行政程序法行政契约章的立法设计谈起》，载《台北大学法学论丛》2017年第6卷。[10] 第三，行政机关基于公益需要单方解约被认为具有公权力行使性质。我国行政诉讼制度建立之初，获得身份认同成为首要任务，如何区分行政诉讼与民事诉讼，如何突出行政案件和民事案件在审理方法的差异，是每个行政法官必修的功课。

（二）德国模式 就与本文讨论主题有关的内容而言，德国的经验可做以下概括： 第一，行政合同适用于公权力行使领域。近年来，该权利的行使更是受到越来越严格的监督。也许有人会从《行政协议司法解释》第16条第3款规定对上述诉讼救济类型的判断提出质疑，[4]认为从该款规定中不能得出单方解约行为引发的诉讼属于行为之诉的结论。德国学理和实务认为，行政合同与行政行为之间存在竞争与替代关系。

不过，对照国外经验，笔者认为，该司法解释有关行政机关单方解约行为的性质确定及其救济制度设计存在可议空间。[20]就此而言，在德国，行政机关单方解约行为引起的争议并不适用行为之诉处理，而是适用其他公法诉讼种类。

摘要:  《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》将行政机关单方解约行为引发的诉讼设定为行为之诉，并遵循传统的合法性审查路径处理，此种制度设计存在可议空间。第二种情况下的解约权则为行政合同制度所独有，是行政机关的特殊权利。

现在我们获得的一般认识是，在法国，行政机关单方解约诉讼适用完全管辖权诉讼程序规则。[5]基于行政合同的公益指向，相对人只能通过提起形成诉讼的方式行使解约权利，行政机关则可基于立法规定单方解约。经过多年的行政审判实践，行政诉讼即行政行为合法性审查的观念已经深深植入行政法官的头脑。行政机关的解约行为存在《行政诉讼法》第70条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为（第16条第2款）。[25]据此，行政机关基于公益解约的行为虽然违背了相对人的意志，也未经过其同意，但该行为所处分的并非相对人的权利义务，而是已经成立的行政协议法律关系。第三，行政诉讼=行政行为合法性审查的固有观念。

第二，行政机关单方解约和提起诉讼解约同时存在。由此，本应体现法院对协议纠纷整体处理意见的继续履行等判决成为了与撤销、变更解约行为判决相并列的一个选项，由人民法院自行裁量。

2.行政机关单方解约权行使行为的性质 按照《行政协议司法解释》的规定，行政机关单方解约权的行使构成行政行为，其内涵类似于法国的行政处理，德国、日本的行政行为，以及我国台湾地区的行政处分，特征是：行政机关行使公权力对相对人权益作出直接处置。[12]基于此类案件所具有的虽涉及公权力行为，却以当事人之间的权利义务纠纷作为审理中心的特征，日本学者将其类比于该国的形式当事人诉讼。

行政合同履行期间，因订立合同所依据的关系发生重大变更，不能期待自己继续履行原合同义务时，行政机关有权要求变更合同内容。行政法院经审查确认行政机关单方解约权行使没有事实根据并不存在，即应当否定行政机关解约行为的效果，宣告当事人之间的合同关系存续，进而判令行政机关继续履行合同，并可判令赔偿损失。

在不存在类似法国那样的通过判例法事后追认行政机关基于公益需要行使单方解约权的我国，经由立法规定明确设定该项情形，即显得极为必要和迫切。在此意义上，解约权行使争议并非纯粹的行为效力争议，而是当事人权利义务关系争议。如依照《市政公用事业特许经营管理办法》第18条规定，获得特许经营权的企业在特许经营期间有下列行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管：擅自转让、出租特许经营权的。基于此种认识，我们有必要重新审视《行政协议司法解释》对行政机关单方解约诉讼作出的整体制度设计。

基于此种认识，公法关系中当事人地位平等、权利义务对等的观念必然难于存活，即使是本质上体现权利义务对等性质的行政赔偿、补偿、行政协议等法律关系争议，最终也要与单方行政行为挂钩，转化为形式上的民告官纠纷。不过，上述三种情形之间是什么关系？在行政协议制度建构过程中，如何处理三者之间的关系？尤其是，基于公益需要解约能否作为一种独立的解约情形，是否需要转化为法律明定的情形？[24]这些问题都值得进一步讨论。

在法定解约情形为当事人约定的情况下，适用约定解约制度。该种行为虽属于行政主体的单方意思表示，且发生消灭合同关系的法律效果，但并不属于行政行为，不适用行政行为的相关制度，不具有行政行为的法律约束力，也不具有即使违法也具有的（临时性）法律效力——与撤销诉讼对应。

因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的。[6] 第二，将行政机关基于法定或者双方约定行使单方解约权的行为确定为行使公权力的行政行为，将产生与司法解释相关规则的不协调。

[7]遵守法定程序的要求仅适用于公权力行使行为。将上述两种情况下的行政机关单方解约权行使一概认定为行政行为，与行政协议的合意性存在冲突。三、对我国行政协议单方解除权行使与救济制度的反思 （一）作为参照模板的法国经验需要加深认识 《行政协议司法解释》关于行政机关单方解约行为的性质确定和诉讼规则设计虽然受到了法国经验的重要影响，但是，对于法国经验是否理解深刻还有待进一步讨论。一旦立法原则上肯定了行政机关基于公益的单方解约权，则在法律意义上，行政机关的单方解约权将只有约定和法定两种情况。

在法国，行政合同关系的解除实际上存在两种情况：第一，行政机关基于行政合同特权单方解除合同。（三）行政机关单方解约案件的诉讼属性需要重新审视 行政机关单方解约诉讼属于何种性质，目前尚未进行深入分析。

[2]林俊盛：《行政诉讼起诉期限制度研究》，法律出版社2014年版，第28页。结语 本文结合比较法经验的深入分析，对我国现行司法解释有关行政机关单方解约权行使纠纷的制度设计进行了检讨。

此外，当没有明确依据的情况下，行政机关也可能直接基于公共利益需要行使解约权。本文写作期间，西北政法大学行政法学院的李龙贤教授和台湾龙华科技大学的博士生钟涓涓女士帮助搜集了部分资料，特此致谢。